O modelo antigo: tecnologia para entrada no mercado
Após a era das reformas do final da década de 1970, a transformação económica da China dependeu do investimento estrangeiro. Nas décadas de 1980 e 1990, as empresas multinacionais foram atraídas pela promessa de acesso ao maior mercado emergente do mundo. Mas o acesso muitas vezes vinha acompanhado de condições. Os fabricantes estrangeiros que entravam na China eram frequentemente incentivados e obrigados a formar joint ventures com parceiros locais em algumas indústrias. Estes acordos ajudaram a atrair investimentos e empregos para a China, mas também serviram um propósito estratégico mais amplo. As empresas chinesas têm acesso a métodos de fabrico, gestão da cadeia de abastecimento, conhecimentos de engenharia e tecnologias avançadas muitas vezes indisponíveis no mercado interno.
Em indústrias que vão desde automóveis e electrónica a equipamentos de telecomunicações, empresas estrangeiras treinaram trabalhadores chineses, partilharam processos de fabrico e ajudaram a construir ecossistemas industriais locais. A transferência nem sempre foi formal. Muito disso foi conseguido através da colaboração diária, do recrutamento de pessoal e da acumulação gradual de know-how.
Os governos e as empresas ocidentais queixam-se há anos de que o modelo de desenvolvimento da China incentiva transferências de tecnologia que vão além das práticas comerciais normais. Estas preocupações transformaram-se mais tarde em acusações de transferência forçada de tecnologia, violação de propriedade intelectual e políticas industriais destinadas a ajudar as empresas chinesas a alcançar os concorrentes estrangeiros. Quaisquer que sejam os méritos dessas críticas, a estratégia funcionou. A China tem mudado constantemente da colecção de produtos estrangeiros para a concepção dos seus próprios. Subiu na cadeia de valor da indústria transformadora, construindo empresas globalmente competitivas em sectores outrora dominados por empresas ocidentais.
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A China atingiu um limite tecnológicoA lógica por trás das novas regras da China sugere que o país já não se vê principalmente como um importador de tecnologia. Hoje, a China vê a inteligência artificial, os chips avançados e a tecnologia verde como activos estratégicos centrais para o crescimento económico, a competitividade industrial e a segurança nacional. As empresas chinesas tornaram-se inovadoras e não apenas utilizadoras. Essa transformação é evidente em muitos campos. Os fabricantes chineses de veículos eléctricos estão a competir agressivamente nos mercados internacionais. Os desenvolvedores chineses de IA produziram modelos de linguagem cada vez mais complexos. As empresas nacionais de semicondutores estão a investir fortemente para reduzir a dependência de fornecedores estrangeiros.
À medida que a postura tecnológica da China se fortaleceu, as preocupações em Pequim mudaram. Agora não se trata de obter know-how estrangeiro. É assim que se evita que o know-how chinês saia do país. O novo Regulamento do Conselho de Estado sobre Investimentos no Estrangeiro cria um quadro jurídico abrangente para regular os investimentos estrangeiros, as transferências de tecnologia e a circulação transfronteiriça de conhecimentos especializados. De acordo com o regulamento, o investimento estrangeiro deve aderir ao “conceito abrangente de segurança nacional” da China e equilibrar as considerações nacionais e internacionais.
Uma nova era de proteção tecnológica
A importância das novas regras vai muito além das aprovações de investimentos. Ao abrigo dele, as autoridades podem analisar investimentos e transferências estrangeiras que possam afectar a segurança nacional. As restrições aplicáveis a produtos e dados agora se aplicam a serviços. Isto significa que a formação técnica no estrangeiro, a colocação de especialistas no estrangeiro e outras formas de partilha de conhecimentos podem estar sob escrutínio. O regulamento visa especificamente os canais através dos quais a tecnologia sensível pode sair da China. De acordo com uma análise da empresa de consultoria empresarial Dezan Shira & Associates citada pelo South China Morning Post, as entidades chinesas estão proibidas de exportar ou transferir tecnologias restritas através de formação técnica, pessoal transfronteiriço ou assistência técnica remota. Joint ventures, acordos de licenciamento de tecnologia e colaborações de pesquisa transfronteiriças podem estar sujeitos a verificação de controle de exportação e requisitos de conformidade de dados.
Christopher Beddor, vice-diretor de pesquisa para a China da Gavekal Dragonomics em Hong Kong, disse ao South China Morning Post que as empresas e investidores chineses são o principal alvo. “As operações estrangeiras não podem ser usadas como um canal para tirar tecnologia sensível da China do controle de Pequim”, disse ele. As suas observações captam a essência da nova abordagem de Pequim. O Estado chinês vê as operações no exterior não apenas como atividades comerciais, mas como um canal potencial para a exportação de conhecimento estrategicamente valioso.
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Contexto de guerra técnica
Os regulamentos não podem ser compreendidos sem considerar a deterioração mais ampla das relações tecnológicas da China com os Estados Unidos e alguns países europeus. Nos últimos anos, os governos ocidentais impuseram controlos às exportações, sanções, restrições ao investimento e medidas de lista negra destinadas a limitar o acesso da China a tecnologias avançadas. As restrições aos semicondutores impostas pelos EUA tornaram-se uma característica definidora da rivalidade tecnológica mais ampla entre os EUA e a China.
O novo regulamento do Conselho de Estado autoriza expressamente o que chama de “medidas necessárias e defensivas” para proteger os investidores chineses e os interesses estrangeiros das barreiras ao comércio externo. Também capacita as autoridades a investigar e coordenar as respostas às restrições ao comércio exterior.
As autoridades chinesas descreveram esta lei como uma “etapa” no regime de investimento estrangeiro do país. A declaração diz que Pequim começou a olhar para a política de investimento mais do ponto de vista da concorrência estratégica do que da eficiência económica. Esta mudança reflecte uma tendência mais ampla em que a tecnologia, o capital e a segurança nacional estão cada vez mais interligados.
Manus, Meta e Pequim estão cada vez mais desconfiados
Os desenvolvimentos recentes mostram quão sensível Pequim se tornou às transações transfronteiriças de tecnologia. Em abril, as autoridades chinesas teriam bloqueado a oferta da Meta para adquirir a Manus, uma startup de IA fundada por uma empresa fundada na China, mas agora sediada em Singapura. Relatórios de março indicavam que os dois cofundadores da Manus foram proibidos de deixar a China enquanto a transação proposta estava sendo considerada.
O caso sublinhou a preocupação de Pequim de que tecnologias valiosas desenvolvidas na China possam eventualmente cair sob controlo estrangeiro.
Os novos regulamentos institucionalizam efetivamente esta preocupação. Em vez de tratarem de transacções privadas numa base ad hoc, as autoridades dispõem agora de um amplo quadro jurídico para monitorizar e restringir as transferências de tecnologia relacionadas com o investimento estrangeiro. O regulamento também sublinha como os investimentos relacionados com a tecnologia estão cada vez mais enredados em tensões geopolíticas, na sequência de controvérsias envolvendo empresas como a Nexperia, uma empresa holandesa de semicondutores propriedade da chinesa Wingtech Technology.
A Europa enfrenta novos desafios
As suas consequências vão além da China e dos Estados Unidos. Alicia García-Herrero, economista-chefe para a Ásia-Pacífico da Natixis, disse à AFP que as novas restrições podem ter consequências graves para as ambições tecnológicas da Europa.
Pequim está a tentar proteger as suas competências nacionais em IA em concorrência com Washington, mas as novas regras correm o risco de alienar outras partes do mundo do investimento chinês, disse ele. “Isto é perigoso para a Europa, porque se alguém acredita que podemos confiar nos modelos de peso aberto (IA) da China, não é verdade – não podemos”, disse ele, acrescentando que o continente também não depende do talento chinês para desenvolver os seus próprios modelos devido às rigorosas restrições fronteiriças de Pequim. “A corrida tecnológica EUA-China não mostra sinais de parar”, acrescentou, acrescentando que a Europa pode precisar de aprofundar parcerias estratégicas com países como a Coreia do Sul e o Japão se não quiser tornar-se excessivamente dependente da superpotência tecnológica.
O seu preço aponta para um resultado importante da nova abordagem da China. Durante anos, os políticos na Europa olharam para o investimento chinês como uma fonte de capital, parcerias tecnológicas e cooperação científica. Agora essas suposições podem ser revisadas.
O que isso significa para os negócios globais
O impacto prático das disposições para as empresas multinacionais permanece pouco claro. Depende muito de quão agressivamente eles executam. James Zimmerman, presidente da Câmara Americana de Comércio na China, disse ao South China Morning Post que as empresas norte-americanas estão a monitorizar de perto a lei. “É muito cedo para dizer que houve uma ampla recalibração das relações com os parceiros chineses”, disse Zimmerman. “Mais importante ainda, o investimento ocorre num ambiente regulatório transparente e previsível.” Ele acrescentou: “Tal como acontece com qualquer desenvolvimento regulatório significativo, as empresas monitorarão de perto a implementação e garantirão que compreendem as implicações de qualquer conformidade para as suas operações e relações comerciais”.
Charles Chang, professor de finanças da Universidade Fudan de Xangai, disse ao South China Morning Post que a China não pode visar directamente empresas estrangeiras porque Pequim ainda quer atrair investimento internacional. Mesmo que as empresas estrangeiras não estejam diretamente envolvidas, o ónus do cumprimento dos requisitos relacionados com a transferência de dados, a cooperação tecnológica e os projetos de investigação transfronteiriços pode aumentar.
O grande avanço tecnológico da China
O novo regime de investimento estrangeiro da China é um dos sinais mais claros de quão dramaticamente mudou a posição do país no panorama tecnológico global. Uma nação que antes dependia fortemente de conhecimentos estrangeiros para acelerar o seu desenvolvimento industrial está agora a tentar impedir que os seus avanços tecnológicos fluam para o estrangeiro sem controlo estatal. Os mecanismos são diferentes, mas a lógica estratégica é familiar. No passado, a China aproveitou as oportunidades de mercado para aprender com as empresas estrangeiras. Hoje, está a utilizar o poder regulamentar para impedir que concorrentes entrem no ensino chinês.
Esta inversão fala tanto do sucesso tecnológico da China como da intensificada competição geopolítica que molda a economia global. Depois de passar décadas a conhecer o mundo, Pequim acredita agora que possui inovações que vale a pena proteger. A era do estudante de tecnologia da China acabou. A era da China como guardiã da tecnologia já começou.
